一、建国以来我国农村土地产权制度变迁轨迹

　　1、废除封建土地所有制,实行“耕者有其田”的土地农民私有制。

　　1950年6月,中央政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》。1952年底，完成土改的人口占全国农业人口的90%以上,全国3亿多无地、少地的农民无偿获得7亿亩土地和其它生产资料,贫农、中农占有的耕地占全部耕地的90%以上。从制度供给角度言，土地农民私人所有、个体经营的制度改变了改革前制度非均衡状态，符合当时制度环境，明确了产权边界，极大地解放了长期被封建制度束缚的生产力，激发了广大农民的生产积极性，促进了农业生产的恢复和发展， 1951、1952年全国农业总产值分别比1949年增加了28.8%、48.5%。1951年粮食产量从1949年的2263.6亿斤增长到2873.7亿斤,1952年更达3278.2亿斤,超过1949年前最高年产量2774亿斤的18.1%。

　　这种农地产权制度真正把土地的经济功能、政治功能和社会功能三者有机地结合在一起,既有利于稳定当时农村秩序，促进农业生产恢复和经济发展,又满足了农民的心理需求，不仅使农民生活和农业生产有了翻天覆地的变化,而且有力地支撑了工业,支撑了城市,为全国国民经济的恢复和发展奠定了牢固基础。

　　2、保持农民土地私有，建立农村土地合作制度。

　　土改后为适应农业生产发展,少数地方农民自愿组织起生产互助组,有的在此基础上自愿组织农业生产合作社。互助组是建立在土地和其他生产资料私有基础之上的农业生产互助组织，是为弥补个体农户单干的不足而采取的一定程度的劳动联合，农户在劳动上进行互助合作，土地和其他生产资料则保持独立，农产品的分配也保持独立。而初级农业合作社允许社员有小块自留土地的情况下，社员的土地交给农业生产合作社统一使用，社员按入社土地的数量和质量，获得土地收益，收入以按劳分配与按股分红相结合，承认土地农民个人私有，只是使用权变为集体共同使用。

　　农民土地所有权的保留与使用权的转移，符合当时农村生产力水平，渐进式改革没有触动农民所有权，并对当时农业生产潜力进行了进一步挖掘，是我国农村土地制度改革过程中成功的一页。

　　3、土地产权逐步集中, 演变为高级社和人民公社,建立农村土地集体所有制。

　　土地改革后,农户几乎全部获得农地的经营收益,其他社会势力失去了随意提取农地经营收益的正式和非正式路径，这与当时国家希望通过对农地经营收益的大量提取来为大规模、高速度的工业化积累资金的意图是矛盾的。在全国未完成建立初级社时,不少地方就转为高级农业生产合作社，农地私有制被宣布废除。至1956年底,87.8%的农民进入高级社,农业社会主义改造完成。随着生产关系问题上思想日益“左”倾化,农地产权理论与实践也越来越“左”，1958年全国所有农业高级社并为农村人民公社，1960年11月建立土地“三级所有,队为基础”制度,农地集体所有制确定下来,农村形成了以土地所有权和经营权高度集中统一、集体土地无偿使用为主要特征的农地产权制度。

　　产权模式理论认为,所有权空间范围和人口规模越大,产权人格体现就越虚化。这种产权制度超越了既存的技术条件，不利于农地经营效益和劳动生产率的提高,劳动监督成本太大,农民以从事集体劳动而获取分配收入,完全丧失了自身发展的积极性和创造性。[1]

　　4、土地产权分解，所有权与经营权相分离，实行农村土地家庭承包经营制。

　　十一届三中全会后，农民自愿以“大包干”、“小包干”等方式创建了多种形式的农业生产责任制。1983年,中央下发《当前农村经济政策的若干问题》,完整地提出了在农村实行家庭联产承包责任制。1984年,全国近99%的生产队实行了家庭联产承包责任制。至此,集体所有、家庭经营的农地产权模式初步形成。这种产权模式保证农地的集体所有权和农户的独立经营权，对农地经营收益分配关系进行了调整，使中国农村经济得到发展,农业生产水平提高,农民生活改善，解决了农民温饱问题。其后，各地又在集体产权范围内进行了诸如：均田承包、两田制、湄潭模式、“四荒”使用权拍卖、苏南模式的规模经营、土地股份合作制、 温州模式的土地租赁、反租倒包和承租反包等一系列制度创新。

　　虽然现行土地制度取得了举世瞩目的成绩，但作为一种制度创新，其深层次问题仍未解决，土地产权制度的进一步创新意义重大。

　　二、农村土地产权制度创新的意义

　　无论是民主革命时期,还是社会主义建设时期,中国的首要问题是农民问题，而农民问题的核心,是如何处理好农民与土地的关系问题。土地产权制度是土地制度的根本,其影响作用和创新的意义体现在以下方面。

　　1、土地产权制度对生产力的影响。

　　德姆塞茨在其1967年经典论文《产权导论》中指出：“产权的发展旨在当内在化的收益大于其成本时使外部效应内在化。”产权安排与生产力有紧密的联系。产权基本原理告诉我们:一种产权制度是否有效率,主要看它是否能为在它支配下的人们提供外部性较大的内在化的激励。模糊、不稳定的产权支配下的我国广大农民作为理性的经济人在做出一项行动决策时,很难考虑未来的收益和成本倾向,只会选择自认为现期利润最大化的方式,做出使用资源的安排。明晰、稳定的产权能够激励农户增加投资和改善管理,提高土地的综合生产能力;而频繁的土地再分配制度及禁止土地继承将损害土地使用权的稳定性。拥有明确界定的产权将激励农户进行长期的、专用性投资,这类投资产生了未来收益,从而提高生产力。也就是说当农民有稳定的权利时,他们将有更高的热情去改善土地以获得更高的使用价值。短暂的使用权和产权的高度不确定性影响了农户投资的预期收益,并减少最优投资。不稳定的使用权同时还会阻碍农户投资于节约劳动型农用型机械和资本的行动。而且提高耕地质量是一个投资大、见效慢的过程,在土地产权的不稳定、不清晰、不能自由租赁的情况下,农民是不可能对此进行投资的,提高土地的综合生产能力也就无从谈起。[2]

　　2、土地产权制度对生产关系的影响。

　　农村土地关系中的产权，并不是一般的所有权主体与经营权主体的经济关系，而是一种特定的经济关系。在这里，农村土地产权实际上联结着三个主体，一是作为土地终极所有者的国家;二是作为所有权主体的集体;三是作为经营权主体的农户，他们是土地的实际占有者。在实行承包制的情况下，产权权能分解，集体经济组织通过与农户签订合同，把土地承包经营权交给农户。从我国农地产权制度变迁的历史看，承包权是以债权形式出现的，正是债权的性质决定了承包权由于依据契约设立因而其内容具有很大的随意性，一些并非与该权利对等的义务被当作对等条件捆绑进土地合同中;也正由于债权的性质，决定了作为代理人的乡村干部可以随意调整土地分配关系，随意向农户摊派，随意调整承包合同。[3]产权的残缺必然导致经营权的残缺，权利的残缺导致了一系列权利和义务的不对等。而只有在完善的产权制度下，土地的经营权才能成为占有、收益、使用、处分四权统一的完整的承包经营权;也只有在完善的产权制度下，集体经济组织才能保留合理的部分收益权和土地的所有权及根据合同对承包者的土地使用的有限的、理性的管理权。同时，由于国家委托村干部实施国家政策,干部们可能会把土地控制当作确保国家利益受到保护并间接保护自身利益的工具。归根结底这些问题的产生都与土地产权的模糊、残缺有关。

　　3、土地产权制度对我国改革战略的影响。

　　我国是一个农业大国，长期以来，农业、农村、农民问题一直是决定我国全面建设小康社会进程和现代化进程的关键性问题，也是关系党和国家工作全局的根本性问题。没有农业的牢固基础和农业的积累与支持，就不可能有国家的自立和工业的发展;没有农村的稳定和全面进步，就不可能有整个社会的稳定和全面进步;没有农民的小康就不可能有全国人民的小康。农业丰，则基础牢;农村稳，则社会安;农民富，则国家昌。只有近8亿农民全员加入现代化进程，才能盘活国民经济全局，实现可持续发展;只有广大农村的落后面貌明显改变，才能实现更大范围、更高水平的小康。而这一切无不于农村土地有着千丝万屡的联系。农村土地制度的产权不改革,农村土地就不可能成为农民全面建设小康社会的财富资源。8亿农民大多数主要是靠农村土地发展农业生产、获取财富,农村土地是农民全面建设小康社会的最重要的财富资源。现行农村土地制度由于未能确定农民是产权主体地位,农村集体所有不能成为农民的现实财产,一方面农村土地利用率不高,另一方面农村土地资源利益流失严重,这是农村全面建设小康社会的严重阻碍。因此,要充分释放和发挥制度的巨大作用,使土地成为农民全面建设小康社会的财富资源和重要依托。

　　三、我国农村土地产权制度的缺陷

　　家庭承包制作为一项制度创新,大大提高了农民生产积极性和劳动生产率,还原了农业家庭经营的最优特征,农民真正具有自主支配自身劳动的权力。但从制度经济学角度分析，它仍然不是完整的产权变革，从产权构成方面分析，存在着诸多缺陷。

　　1、产权主体虚置。

　　我国法律确定了归属性质的土地产权，这是防止土地公有产权性质异化的法律保障，是十分必要的。但尚未赋予农民( 农户)对土地控制持有层面的土地产权，而仅赋予利用层面并且带有债权性质的承包经营权，农民拥有的只是土地的使用权，这就导致农民在土地产权主体上的虚置。同时，我国宪法、土地管理法、农村土地承包法虽然都明确规定了农地实行集体公有产权，并实行农户承包经营制度，但按现行体制，“集体”分为三级，即乡、村、组，“集体”究竟属于哪一级，各级权利如何分配，法律没有明确，土地产权主体多元化，事实上就是产权主体虚置化。

　　2、使用权不稳。

　　现行土地产权关系是一种契约关系，但这种关系是非市场形成的，具有强烈的行政性，缺乏市场机制下财产运转的自我稳定性和安全稳定的使用权。[4]安全稳定的使用权一般指长期稳定使用土地的权利。虽然中央政府在各类文件及制订的法律中都有明确规定:第一轮的土地承包合约承包地的使用权归属于农民,承包期限为15年。第二轮的土地承包合约的承包期限为30年,使用权归属不变，但由于事实上对土地的“小调”、“大调”，耕地数量和质量都不稳定。我国约有3/4的土地规模变化与全村范围的土地再分配有关,土地承包合同到期、家庭分立以及村庄适应农户人口增长等因素构成另外1/4的变化。不稳定的使用权通常伴随着高频率的土地再分配,村里土地再分配的次数越多,农民失去某一块土地的可能性越大,这也就加大了使用权的不稳定性,因而增加了农民对土地使用的不确定性。[5]

　　3、处置权残缺。

　　土地所有者无权买卖、抵押、馈赠土地，无权改变土地的用途，国家用行政手段严格控制着农地所有权的流转。从本义上讲，土地承包经营权是指农户对承包土地依法占有、使用、收益及处置土地产品，依法自主经营、土地承包经营权有限流转的结构性权利。其权能构成是围绕对承包地长期使用权、生产经营自主权以及承包经营流转权三个层面展开的。然而，农村集体经济组织不能直接将农地所有权和使用权进行出让，而必须先征归国有，然后再由政府将其转让，期间土地利益分流问题极其突出。农村土地产权虽然属于农村集体，但集体却无权进行交易处置。

　　4、收益权受限。

　　土地收益具体是指土地的收获物、土地本身增值或贬值、土地转让、转租所获得的益处等。收益权的完全与否,依赖于各种土地合约的条款、土地制度、法律制度及其非正式制度的限制。由于我国农地的产权关系模糊导致了村镇干部的“寻租”行为严重,农民应得权益得不到合法保障,增加了农民的负担。虽然家庭联产承包责任制规定:“交够国家的,留够集体的,剩余是自己的”,但执行起来却是一种模糊的土地收益权分配方案,因为标准的制定是实现农民收益的关键环节，而这一环节中农民几乎没有话语权，“寻租”等问题在标准制定和执行中必然会产生。据有关专家估计，1952年--1990年三十多年中，国家从农业中汲取剩余资金总量达11594亿。[6]

　　5、公有产权实现形式单一。

　　中国土地公有产权制度是人类社会有史以来最新类型的土地产权制度，较好地回答了土地公有产权同社会公平协调一致的历史难题。长期以来我们在土地公有产权理论上出现过教条主义的错误，在实践上犯“急性病”，忽视土地公有产权实现形式多样性的探索;习惯于“计划经济”思维定式，忽视市场机制对优化土地资源配置的作用，使得土地公有产权制度实现形式凝固化、机械化、单一化，农地资源配置效率不高成为新型土地公有产权形态在自我完善中遇到的新的历史难题。集体土地所有权的主体是集合体范畴，使农民(农户)无法获得在市场竞争中比较优势和进行“理性选择”的权利，限制了其在市场竞争中博弈取胜、增长收益的机会与可能。同时，在土地公有产权实现形式方面，由于委托人与代理人的利益目标选择常常发生错位与冲突，委托人面对代理人可能导致的“败德行为”，既不能及时有效地激励或惩罚，以使代理人与委托人的行为目标最大限度地一致，又不能分摊高昂的成本，从而导致“委托—代理”问题滋生。[7]

　　四、农村土地产权制度发展创新思考

　　农村土地产权制度变迁源于外部利润内部化的动机,以外部利润内部化的实现而结束。制度变迁是通过变迁动力及建立社会交易规则而实现。农村土地产权制度中存在的缺陷表明,现行制度有存在于制度安排之外的巨大外部利润,这使对其改革创新成为必要。同时,我们有自己特殊的国情、特殊的历史文化传统、特殊的土地产权制度改革路径，这一切都要求我们从实际出发,客观稳妥地推进土地产权制度的发展创新。[8]

　　1、农村土地产权制度创新路径依赖问题。

　　现实国情是农村土地产权制度形成和进一步发展、变革、创新的既定前提，它们影响和制约了已形成制度的进一步发展，产生所谓路径依赖问题。离开中国特定的历史和现实国情去改革我国的农村土地产权制度,必定会遭到土地制度变迁路径依赖的抵抗。前提一：社会主义政治体制。我国是社会主义国家，马克思列宁主义经典理论在发展阶段上把社会主义社会划分为共产主义社会的初级阶段，因此，公平、共有、共享等理念深刻影响着我国土地制度的决策者和制定者。前提二：经济制度基本格局。农村土地产权制度作为社会主义经济制度结构中的一个重要组成部分，其形成与进一步发展必然受到整个社会经济制度基本格局的制约，制度的模式选择不应与基本制度体系发生冲突，社会主义公有制应当成为农村土地经营制度形成与进一步发展首先要遵循的基本原则，否则只能导致创新手段与目标的人为异化。前提三：中国农民历史文化传统。我国农民由于生产的分散性、群体的宗族性、文化思想的封闭性，其必然是行为目标多元化、生产行为短期化、开拓创新惰性化以及决策过程不规范。 因此，对农村土地产权制度的形成和进一步发展，必须充分考虑农民文化传统的影响及其社会心理承受能力，同时还要充分估计农民经济行为的特点及其对制度创新可行性程度的约束。[9]前提四：中国农村的人地关系。农村土地产权制度的形成与进一步发展与人地关系的特点紧密相关。土地资源稀缺，人多地少，人地关系紧张是我国人地关系的显著特征，由于我国农民整体经济水平和农村社会保障制度不相适应，农村土地对农民的社会保障功能在短期内不可替代。

　　2、农村土地产权制度创新的道路。

　　我国基本国情和农村现实决定在农村土地产权制度创新中要走强制性与诱致性相结合的渐进式、差异化发展道路。首先，新制度经济学把制度变迁分为强制性和诱致性制度变迁两种类型。强制性制度变迁是由政府凭借其强制力组织实施的制度变迁，通过政府命令和引入法律来实现，其主体是国家或政府;诱致性制度变迁是由个体或群体在寻求获利时自我倡导、组织和实施的制度变迁，它具有盈利性、自发性和渐进性的特点，其主体是个体或特定的组织。上世纪50年代由国家推行的农村合作化与人民公社运动是一条强制性制度变迁的路径，严重违背了自愿互利原则，违背了经济规律，难以取得满意的结果。诱致性农村合作化路径以农民为主体，农民自愿，目的清晰，符合农民自身利益要求。两者各有优缺点，农村土地产权制度的创新和发展要汲取这两方面的优点。第二，社会的发展总是伴随着社会劳动(人)与资本(现有财产)状况的潜移默化的变迁而变化。现有产权规则和法律不能排除合作障碍时，人们通过合作协议规避交易风险的行为就可能侵害国家、社会或其他人的财产权利，变动产权和修改产权规则与法律的要求随时存在并且势在必行。因此，农村土地新的产权制度是否降低了交易费用并由此引起经济效率的增长是我们必须在既定制度背景下推进创新和发展的约束条件。[10]第三，由于我国幅员辽阔，各地实际情况差异巨大，因此在农村土地产权制度的创新发展过程中不宜搞一刀切，而要因地制宜，分类推进，走灵活多样、切实有效的差异化发展道路。

　　3、农村土地产权制度创新原则。

　　一是产权制度变迁技术层面和制度层面分开的原则。土地产权制度变迁有两个层面,一是形式或技术层面,这个层面的变迁要大胆借鉴国外经验,如股份制、股份合作制的技术和操作程序。二是利益和基本制度层面,如土地的所有权制度、使用权制度,是一个错综复杂的利益博弈过程。各国的产权根基、法律制度和文化传统不同,这一层面的制度变迁无法照搬外国经验。把技术层面和制度层面分开,是我国农村土地产权制度进一步改革创新必须坚持的原则,科学研究两个层面的特点，创新土地产权变迁模型。[11]

　　二是从起点模式到目标模式渐进式实现的原则。制度创新是制度的替代、转换与交易过程,是一种效益更高的制度(即所谓“目标模式”)对另一种制度(即所谓“起点模式”)的替代过程,或者说是一种更有效益的制度的产生过程。任何制度都有一个产生、发展和完善以及不断被替代的过程,制度的生命周期决定了制度必须适应社会经济的发展而不断调整。制度创新的出发点往往是制度本身缺乏对经济增长的推动力,制度收益已经不足以补偿其成本。由于制度供给者的有限理性、信息的不完全性以及信息收集成本,任何制度都不可能是尽善尽美的,总存在着一定的缺陷,在未能有效提高社会资源配置效率的状态下,制度本身存在改进的余地或者被更有效的制度所替代。[12]而这个替代过程不是一朝一夕的变化，特别是中国土地产权制度的创新和发展，牵动着8亿中国农民的切身利益，更要在制度设计、制度实施、制度缺陷反馈、制度改进过程中采取审慎的态度和方式。通过渐进的认识，渐进的接受，渐进的措施，最终形成明确的制度，完成制度的创新和发展。

　　三是土地产权制度创新各权能主体权利和义务对等的原则。不同的产权权能类型,对应着不同的权利和义务。在落实和保障有关产权主体权利的同时,各产权主体也应承担相应的义务,这有利于保证农村土地产权制度的正常运转。[13]而事实上我国农村土地产权各主体权利和义务是不对称的。一是要赋予土地所有者更多的权利，同时承担更多的义务。农民集体作为农村土地的所有权主体,要赋予其更明确的使用、处置其所属集体范围内的土地的权利,同时承担与其权利本身对等的对农民生产服务的责任和义务。二是要赋予土地经营者更多的权利。农户通过法律和合同契约的规定,从土地所有者处获得一定期限的土地承包经营权后,就与所有者一样具有使用、处分土地的权利，而这项权利在现实中被弱化了。三是国家要承担更多的义务。国家作为农村土地的宏观管理者,由法律规定拥有农村土地的管理权和最终处分权,就有权行使对农村土地规划、管理、发展和最终处分的权利,但必须承担起切实保护农村集体土地所有者和承包者的合法权益不受侵犯的责任和义务。